大政发〔2018〕12号
各区市县人民政府，各先导区管委会，市政府各委办局、各直属机构：
《大连市“证照分离”改革试点方案》业经大连市十六届人民政府第五次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
大连市人民政府
2018年3月23日
大连市“证照分离”改革试点方案
为贯彻落实《国务院关于在更大范围推进“证照分离”改革试点工作的意见》（国发〔2017〕45号）和《辽宁省人民政府关于印发<中国（辽宁）自由贸易试验区“证照分离”改革试点方案>的通知》（辽政发〔2017〕55号，以下简称省《方案》）精神，在中国（辽宁）自由贸易试验区大连片区（以下简称“自贸区大连片区”）和我市纳入改革试点的国家级自主创新示范区、国家高新技术产业开发区、国家级经济技术开发区、国家级新区开展“证照分离”改革试点，制定本方案。
一、改革目标
全面贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央、国务院决策部署，全面落实新发展理念和“四个着力”“三个推进”,紧紧围绕推进简政放权、放管结合、优化服务改革（以下简称“放管服”改革），充分学习借鉴上海等先进地区经验，通过在自贸区大连片区等试点地区开展“证照分离”改革试点，进一步清理和取消一批行政许可事项，推动一批行政许可事项由审批改为备案，推动一批行政许可事项实行告知承诺制，加强事中事后监管，推进信息互通共享，进一步破解“办照容易办证难”“准入不准营”等突出问题，提高办理行政许可事项的透明度和可预期性，释放企业创新创业活力，增强经济发展动力，营造法治化、国际化、便利化的营商环境。
二、范围和内容
按照省《方案》部署，在自贸区大连片区、大连金普新区、大连高新技术产业园区、大连经济技术开发区、大连长兴岛经济技术开发区、旅顺经济技术开发区复制国务院批复上海市“证照分离”改革试点94项行政许可等事项成熟做法，先行先试开展“证照分离”改革试点，统筹推进“放管服”改革。试点期为本方案印发之日起至2018年12月21日。
三、主要任务
（一）清理规范各类许可。
除涉及国家安全、公共安全、生态安全和公众健康等重大公共利益外，采取不同措施将能分离的许可类的“证”都分离出去，着力解决“先照后证”后市场主体办证难的问题，使企业办证更加快速便捷高效。选择审批频次较高且与企业经营活动密切相关的94项行政许可事项，先行开展改革试验。根据行政许可事项的不同情况，分类推进，深入试点。
1.取消审批。对不影响重大公共利益、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理、采用事后监管等其他行政管理方式能够有效监督的事项，允许市场主体自主决策，取消行政审批，实行行业自律管理，允许企业直接开展相关经营活动。包括出版物出租经营备案等3项行政许可事项。
2.审批改为备案。政府为及时、准确地获得相关信息，更好地开展行业引导、制定产业政策和维护公共利益，对行政许可事项实行备案管理。行政审批机关要制定并公布备案标准，企业根据备案标准将相关材料报送行政审批机关后，即可开展相关经营活动，审批部门不再对备案材料进行核准或许可，备案项目无需核实的，要即来即办，发现企业有违法违规行为，通过加强事中事后监管，予以纠正或依法处罚。包括50平方米以下小型餐饮的经营许可等2项行政许可事项。
3.实行告知承诺制。对实行告知承诺的行政许可事项，由行政审批机关制作告知承诺书，并向申请人提供示范文本，一次性告知企业审批条件和需要提交的材料。审批部门收到经申请人签章的告知承诺书以及告知承诺书约定的材料后，能够当场作出行政审批决定的，应当场作出行政审批决定。申请人达到法定许可条件后，方可从事被许可行为。包括设立外商投资电影院许可等23项行政许可事项。
4.提高审批的透明度和可预期性。结合推进“互联网+政务服务”,编制并公开行政审批事项目录和办事指南，明晰具体受理条件和办理标准，列明审查要求和时限，推进审批事项标准化和网上办理，简化办事流程，最大程度减少审批自由裁量权，实现办理过程公开透明、办理结果有明确预期。大力推广并联审批、证照联办，切实打通企业办事环节，降低企业运行成本。包括港口经营许可等34项行政许可事项。
5.对涉及公共安全等特定活动，加强市场准入管理。对直接涉及国家安全、公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定领域的行政许可事项，按照国际通行规则，严格实施审核，加强证照衔接、监管联动和执法协作，加强风险控制，强化市场准入管理。包括开办药品生产企业审批等32项行政许可事项。
（二）切实加强事中事后监管。
对于取消审批或审批改为备案、实行告知承诺制等事项，逐项研究细化自律准则和标准，强化日常监管和社会监督，做到放开准入和严格监管相结合，确保无缝衔接、不留死角。
1.加强政府部门综合监管。坚持“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，探索完善监管措施。建立登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的市场监管机制，做到审批与有效监管的无缝对接。实行并联审批的，审批部门、主管部门、监管部门都要各负其责，加强事中事后监管，有效防控风险。各行业主管部门要从对市场主体的审批监管转变为合规监管，推进实施“双告知”“双随机”机制，通过抽查、指导行业协会自查、信用评级等事中事后监管方式，督促指导企业严格执行行业规范，守法守规守信经营。健全公共信用数据平台、市场监管信息平台，建立市场监管信息共享交换机制，实现工商部门、审批部门、行业主管部门以及其他相关部门间的市场监管信息实时共享和工作联动，加强市场主体信用信息征集、发布和使用，建立守信联合激励和失信联合惩戒、经营异常名录、失信企业黑名单制度等，形成市场主体守信奖励、失信惩戒机制，实现“一处失信、处处受限”.探索运用大数据、物联网等现代信息技术，实施动态监管，提高发现问题和防范、化解风险的能力。加大违法违规行为惩戒力度，视情节依法吊销营业执照、吊销注销撤销许可证、列入经营异常名录和“黑名单”等惩戒措施。对新产业、新业态、新模式要按照鼓励创新、包容审慎的原则，区分不同情况，探索适合其特点的监管方式，有效防范和化解潜在风险，充分激发创业创新者的创造活力。
2.强化市场主体自律监管。各行业主管部门在清理规范行政审批事项的同时，积极发挥行业协会商会作用，鼓励行业协会商会制订行规行约和行业内争议处理规则，全面加强行业规范建设，健全企业信息公示制度和公示信息抽查制度，制定明确具体的行业经营标准，督促企业对照标准进行备案或实行告知承诺。积极引导市场主体自治自律，推进行业自律，促进市场主体自我约束、诚信经营，培育壮大行业组织，发挥行业自律和规范的引导作用，共同维护公平竞争的市场秩序。
3.引导社会力量助力监管。引导社会力量积极参与事中事后监管，加强社会监督。监管部门可依法委托具备法定资质的专业技术机构进行检查、检验、检测。积极发挥会计师事务所、律师事务所、公证机构、检验检测认证机构等专业服务机构在鉴证市场主体财务状况、维护投资人权益等方面的监督作用。推进监管执法信息公开，畅通公众知情和参与渠道，健全公众参与监督的激励机制。进一步发挥新闻媒体作用，强化舆论监督。
4.推进“双随机、一公开”监管和综合执法改革。大力推进“双随机、一公开”监管，试点地区要在赋予的权限内，将法律法规规章规定的对市场主体检查事项全部纳入随机抽查事项清单；法律法规规章没有规定的，不得擅自开展检查。合理确定年度随机抽查的比例和频次，对投诉举报多、安全隐患大、列入经营异常名录、有失信行为、有违法违规记录等情况的市场主体，应加大检查力度，适当增加高风险企业的抽查比例和频次，并将随机抽查结果纳入市场主体的社会信用记录，推送至信用数据平台并向社会公示。完善“一单、两库、一细则”建设，不断推进监管创新。推进综合执法改革，打造综合监管模式，整合监管部门，减少监管层级，努力做到“一支队伍综合执法”,积极解决多头执法、重复执法问题，营造公平竞争的市场环境。充分运用大数据等现代信息技术，提高监管效能，对执法过程实现全程留痕、可追溯、可追责，破解“任性检查、执法扰民”等难题，确保执法监督不缺位、执法行为规范化。
（三）加快推进信息互通共享。
加快推行“互联网+政务服务”,建立纵横全覆盖、事项全口径、内容全方位、服务全渠道的政务服务系统，加快推进公民、企事业单位和社会组织基本信息共享，与企业注册登记、项目投资、生产经营、税费办理等密切相关的服务事项，都要实现咨询、受理、审查、投诉、评价等网上一体办理。加快推进政务信息整合共享，打破“信息孤岛”,凡是能通过网络共享的材料，不得要求企业和群众重复提交；凡是能通过网络核验的信息，不得要求其他单位重复提供；凡是能实现网上办理的事项，不得要求必须到现场办理，努力实现“最多跑一次”“网上办、不见面”.试点地区要提前完成接入国家、省、市政务信息共享交换平台的工作，尽快实现跨部门、跨层级、跨区域信息共享。
（四）统筹推进“证照分离”和“多证合一”改革。
按照能整合的尽量整合、能简化的尽量简化、该减掉的坚决减掉的原则，全面梳理、分类处理各类涉企证照事项。将“证照分离”改革后属于信息采集、记载公示和管理备查类的各类证照进一步整合到营业执照上，实行“多证合一、一照一码”,按照先易后难、分批推进的思路，成熟一批、公布一批、实施一批。各相关部门要在各自领域认可、使用、推广“多证合一”营业执照，推进统一社会信用代码营业执照在不同区域、不同行业互认和应用。深入推进全程电子化和电子营业执照应用，提高网上登记占比，更大程度利企便民。对市场机制能够有效调节、企业能够自主管理的事项以及通过事中事后监管可以达到原设定涉企证照事项目的的，要逐步取消或改为备案管理。
（五）不断优化政务服务。
进一步深化行政审批制度改革，强化行政审批标准化建设，编制公布政务服务事项目录和办事指南，通过定标准、审项目、减环节、优流程，规范行政审批受理、审查、决定、送达等各环节，最大限度减少政府部门自由裁量权。依法在政府网站、审批办理场所等及时、准确、全面地公开行政审批事项目录、办事指南、中介服务事项清单及审批受理、办理进展情况和结果等行政审批信息，实行“阳光审批”.减少审批环节，优化审批流程，推行“并联审批”“集中审批”,实行“一个窗口”受理、“一站式”审批，依法限时办结，提高审批效率。推行受理单制度，对符合规定的申请材料要予以受理并出具受理单，对决定受理或不予受理的均应出具书面凭证。实行“全程代办”,为企业提供接洽、联系、申请、办结等全流程精准服务，对主要申报材料齐全且符合法定条件的行政许可事项实施“容缺受理”,先行进入审查程序，待材料补正后及时做出审批决定，促进审批提速。
四、实施步骤
（一）制定方案（2018年3月25日前完成）。
按照国发〔2017〕45号文件和省《方案》要求，由市编委办会同市工商局、市政府法制办等部门及试点地区，对省明确纳入改革试点的行政许可等事项，结合我市实际，逐项提出落实意见，形成《大连市“证照分离”改革试点方案》，2018年3月10日前报省审改办审核，3月25日前报市政府审定后以市政府文件形式向社会公布，并抄送省工商局、省政府法制办备案。
（二）组织实施（2018年3月30日至2018年12月21日）。
对纳入“证照分离”改革试点实行取消、改为备案、实行告知承诺制的审批事项，市直相关部门要按照省直相关部门对应具体事项统一制定的标准和具体措施，指导督促试点地区落实改革要求。取消审批的事项，制定加强事中事后监管措施，加大违法违规行为惩处力度，强化信用约束，有效维护市场秩序；审批改为备案的事项，制定实施备案管理的程序，明确受理条件和备案标准，制作备案文书样本，确定监督管理办法，做好与现行工作程序衔接；实行告知承诺制的事项，借鉴参照上海市经验做法，制定行政审批机关告知承诺书，明确审批依据、法定条件、应提交的材料、已提交和需要补充提交的材料、承诺的期限和效力、监督和法律责任等内容。改为备案和实行告知承诺制的审批事项，市直相关部门及试点地区要按照省直相关部门根据省审改办明确的统一标准制定的备案程序和告知承诺书实施。
对审批改为备案、实行告知承诺制、提高透明度和可预期性、强化市场准入管理的审批事项，各级政府审批部门要进一步优化办事流程，压缩办理时限，减少办事环节，提高工作效率，强化事中事后监管，落实监管责任。
（三）组织评估（2018年8月31日前完成）
按照省政府要求，组织各试点地区对“证照分离”改革试点工作进行评估，开展对市直相关部门、各试点地区的督促检查和成效评估，要进一步建立健全有关评价考核办法，确定科学合理的评价内容和指标，探索引入第三方评估等方式对改革试点取得的成效进行评价，形成科学有效的综合评价成果，持续推动“证照分离”改革。
（四）总结推广（2018年10月31日前完成）。
按照国务院和省政府要求，市直相关部门和试点地区要及时总结“证照分离”改革试点的典型经验和成功做法，加强各领域改革经验的系统集成，逐步完善改革试点措施，结合评估考核结果，形成可复制可推广成果，进一步完善改革配套，优化改革举措。
五、保障措施
（一）加强组织领导。
各地区和市直相关部门要充分认识“证照分离”改革工作的重要性、复杂性和艰巨性，将该项工作列入重要议事日程，加强对试点地区开展“证照分离”改革的组织领导，强化主体责任，理顺各方关系，做好协调配套，加强指导服务，推动各项任务有效落实。市编委办、市工商局、市政府法制办等有关部门，要建立议事协调工作机制，定期召开会议，研究解决改革过程中重大问题。市编委办和市工商局按照职责分工分别做好行政审批制度改革、“证照分离”改革与其他商事制度改革相关工作。市直各部门对试点地区依法依规作出的审批决定要予以认可，及时协调解决各部门审批业务系统的端口和密钥赋权等问题，为推进改革试点提供保障。试点地区管理机构要进一步提升改革创新意识，抓准改革重点，分类制定改革实施方案，明确监管措施，确保形成一批可复制可推广的改革经验，为其他地区改革发展提供有益借鉴。要强化依法改革，需要调整有关法律法规规章、国务院文件部分规定的，按规定程序办理。
（二）加强督促检查。
市政府办公厅、市编委办、市工商局将适时对市政府有关部门及市政府推进此项工作情况进行督促检查，对落实到位、积极作为的典型要予以激励，对遇到的问题困难要加强指导、帮助解决，对敷衍塞责、延误改革、工作不力、刁难市场主体的依法依规严肃问责，确保各项任务按时完成。对试点地区试点情况开展绩效评价，科学合理确定评价内容和指标，采取引入第三方评估等方式对改革试点取得成效进行评价，以科学有效的评价促进改革深入推进。
（三）加强改革宣传。
密切关注企业和群众关切的问题，及时宣传“证照分离”改革试点的新进展、新举措、新成效，回应社会关心的热点，听取企业反馈意见，不断优化改革举措，对改革工作中出台的政策要加大解读力度，形成全社会关心改革、支持改革、参与改革的良好氛围。各地区、各部门要及时总结“证照分离”改革试点的典型经验和成功做法，充分解放思想，破除旧观念、旧体制，坚定自觉促进改革，积极勇敢探索改革，发挥典型示范作用，最大程度放大改革活力和效应。
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