大委发〔2018〕3号
为深入贯彻落实党的十九大精神和中央农村工作会议精神，稳步推进农村集体产权制度改革，建立健全集体经济组织，完善农村基本经营制度，有效保障农民财产权利，激发农业农村发展的内在活力，根据《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发〔2016〕37号)、《中共辽宁省委、辽宁省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》(辽委发〔2017〕25号)精神，结合我市实际，现提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，持之以恒落实新发展理念和“四个着力”“三个推进”，按照党中央、国务院和省委、省政府决策部署，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以稳步推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为加快全域城市化进程、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。
（二）主要目标。通过改革，建立健全集体经济组织，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。利用2年左右时间完成集体资产清产核资任务，明确集体资产所有权，强化农村集体资产财务管理，健全农村集体“三资”管理监督机制；开展农村集体经营性资产股份合作制改革，科学确认农村集体经济组织成员身份，推进集体经营性资产量化和股权设置，完善农村集体资产股份权能，发展新型农村集体经济组织，壮大农村集体经济，健全农村产权规范流转和交易，由点及面，梯次推进，逐年展开，试点村用2年左右时间完成改革任务，全市力争用3年左右时间基本完成农村集体产权制度改革工作。
（三）基本原则
——把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。
——坚守法律政策底线。坚持农村集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。
——尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。
——分类有序推进改革。根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切；坚持问题导向，确定改革的突破口和优先序，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。
——坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。
二、主要内容
（一）总体思路。推进农村集体产权制度改革，要在确定改革载体、明确集体产权归属、确认集体经济组织成员身份的基础上，分类指导、有序推进，根据农村集体经济组织状况、成员构成和经济发展水平等不同情况，分阶段、分区域、分步骤进行。普兰店区、瓦房店市、庄河市重点成立农村集体经济合作社，做好土地等资源性资产的确权登记颁证，落实财务公开和民主管理，发展壮大村级集体经济；甘井子区、旅顺口区、长海县及金普新区等各开放先导区，重点是将土地等资源资产确权（确股）到户，经营性资产折股量化到人。公益性资产统一运营管理服务到村民。成立农村集体经济股份合作社，赋予其市场主体地位，建立起现代经营管理制度，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。各涉农区市县、开放先导区要建立符合实际需求的农村产权流转交易市场，保障农村集体产权依法自愿公开公正有序流转交易。
（二）主要任务
1．确定改革主体。农村集体产权制度改革主体以村级为主，按照集体产权归属和会计核算单位，也可以是乡镇（街道）、村民小组。开展农村集体产权制度改革的村，逐步都要成立集体经济组织。村集体经济组织可以选择合适的市场组织形式。已纳入城镇建设规划完成撤村建居的地方，要在原农村集体经济组织范围内进行改革。
2.开展清产核资。这是顺利推进农村集体产权制度改革的基础和前提。农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、文化、卫生、体育、电力等方面的非经营性资产。要对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。在清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符，以及各级政府投资建设的各种集体公益设施，如道路、桥梁、路灯等非经营性资产也要纳入集体资产进行清查。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。从2018年开始，按照时间服从质量的要求逐步推进，力争用2年左右时间基本完成。
3.明确集体资产所有权。在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。
4.确认成员身份。农村集体经济组织成员身份的确认要依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益。要建立健全农村集体组织成员登记备案机制。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。根据省委、省政府及市委、市政府要求，各涉农区市县、开放先导区结合本地区实际，研究制定成员身份确认的指导性意见。
5.资产量化与股权设置。要将农村集体经营性资产进行股份量化，经民主议定需进行资产评估的，可聘请有资质的资产评估机构进行评估，确定成员资产股份的价值。农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。股权设置以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。要建立健全农村集体产权台账管理制度，建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体股份信息，出具股权证书。将农民持有的集体产权的登记、变更、交易和管理等纳入农村集体资产信息化管理平台。
6.完善资产股份权能。要落实农村集体土地所有权，稳定农户承包权和放活经营权。鼓励农民以承包经营权入股发展适度规模经营，落实承包经营权的抵押、担保权能，探索承包经营权有偿退出机制。农村建设用地要稳定所有权，放活使用权。探索建立农民对宅基地的有偿退出机制。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。农村集体经济组织成员依法享有对所持有集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保的权利。市县乡要逐步建立农村集体产权流转交易市场，开展各种产权流转交易。要健全交易规则，明确交易品种，强化信息发布，拓展服务功能，加强合同管理，完善运行机制。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。集体资产股权可以继承，也可以在成员内部流转。探索建立集体资产股权有偿退出机制和抵押、担保权能。
7.推进经营性资产股份合作制改革。参与改革的农村集体经济组织要制定组织章程，明确记载产权形式、成员构成、组织机构、资产经营、收益分配等内容，经成员大会讨论通过后，严格按照章程运行。组建经济合作社或股份经济合作社，现阶段由县级政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。农村集体经济组织要建立健全股东大会、董事会、监事会，创新集体经济运行治理机制，探索实行村民委员会事务和集体经济事务分离，妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系。
8.盘活集体资产与资源。对于资源性资产，要继续按照党中央、国务院已有部署抓好集体土地确权登记颁证等工作；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护；对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利。严格保护集体资产所有权，防止虚置。集体资产实行承包、租赁、出让等方式进行的，要制定经营管理方案，并履行民主议定程序，收取的承包费和租赁金归集体经济组织所有，纳入账内核算。村集体统一经营集体资产的，要明确经营管理责任人的责任和经营目标，并向全体成员公开。要定期对集体资产的使用、维护和收益等进行检查，对经营效益好的资产，不得变卖分光，要确保集体资产的安全和保值增值。对农村集体土地资源要切实加强管理。集体所有且没有采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，以及果园、养殖水面等集体资源的承包、租赁等，要采取公开协商或者招投标方式进行，并履行民主议定程序。对符合村镇土地利用规划的集体建设用地，可以依法对地上建筑物进行改造和开发经营。要认真落实市委、市政府关于“留地安置”的政策，为被征地集体经济组织增加物业，并在有关用地批准文件或土地出让合同中明确权利主体，作为办理房地产登记的依据，不断增加农民的财产性收入。
9.合理进行收益分配。要提倡“养鸡下蛋”，对征占地补偿等专项收入，不得分光花光，在优先保障社保的基础上，鼓励资金投向物业等产业。改制后的集体经济组织，按其成员拥有股权的比例进行收益分配。要将集体经济组织收益分配到每一位成员，确保成员利益。改制后的集体经济组织的年终财务决算和收益分配方案，以及提取公积金、公益金、公共开支费用和成员分配方案，要提交集体经济组织成员大会或股东代表大会讨论通过，并做好财务公开工作，确保收益分配公开、公正、公平。县乡两级农经管理部门要加强审计监督。
三、扶持政策
（一）财政扶持政策。要加大对农村集体产权制度改革的扶持力度，除市政府安排专项资金支持外，各涉农区市县政府、开放先导区管委会也要对清产核资、产权登记、交易等工作所需资金给予保证。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。要增加对改制后的社区公共管理和公共服务的投入，不得侵占原集体经济组织成员的利益。建立政府购买服务制度，逐步剥离本应由政府承担，而实际由农村集体经济组织承担的公益性支出。
（二）土地利用政策。对农村集体经济组织有农业生产设施、简易仓（机）库、生产管理用房、晒场等用地需求的，应按规定与乡镇政府签订用地协议，并办理用地协议备案手续；对建设产地批发市场、农业休闲客舍、农产品加工车间、综合服务站等用地，通过调整农村建设用地规划，解决用地需求。积极推动建立“留地安置”等形式征地制度，统筹安排落实集体经济组织发展所需用地指标，发展农村集体经济。
（三）税收金融政策。对进行股份合作制改革后的农村集体经济组织承受原集体经济组织的土地、房屋权属，免征契税；对农村集体经济组织以及代行集体经济组织职能的村民委员会、村民小组进行清产核资收回集体资产而承受土地、房屋权属，免征契税；对因农村集体经济组织以及代行集体经济组织职能的村民委员会、村民小组进行清产核资收回集体资产而签订的产权转移书据免征印花税;免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。金融机构创新服务，鼓励政策性农业融资担保公司与商业银行深度合作，加大对新型经营主体农业融资担保与信贷支持力度。通过采取设施农业物权登记抵押贷款、扶贫专项贷款、产业专项贷款、农村土地承包经营权及流转经营权抵押贷款等方式，大力支持农村集体经济组织发展集体经济。
四、组织领导
（一）强化组织领导。各级党委和政府要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，认真抓好中央和省委、市委改革部署的落实，既要鼓励创新、勇于实践，又要结合实际、稳步推进。全市农村集体产权制度改革工作由市委全面深化改革领导小组领导部署，市农委、市信访局、市发展改革委、市教育局、市公安局、市民政局、市财政局、市人社局、市国土房屋局、市交通局、市水务局、市林业局、市海洋渔业局、市文广局、市卫生计生委、市地税局、市工商局、市质监局、市体育局、市金融局、市法院、市检察院、市妇联、大连供电公司等有关部门和单位具体实施。要梳理细化各项改革任务，明确任务承担单位，制定配套的分工实施方案，按职责抓好落实。各涉农区市县、开放先导区要设立相应组织领导机构，协调改革中相关事项。县乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。各地区要层层分解任务，落实工作措施，提出具体要求，创造保障条件，确保事有人管、责有人负，对于改革中遇到的矛盾和问题，要切实加以解决，涉及重大政策调整的，要及时向上级请示汇报，确保社会和谐稳定。
（二）做好宣传引导。要采取多种形式，大力宣传农村集体产权制度改革的重要性，农业部门人员要深入基层，加强政策解读和人员培训，编写通俗易懂的宣传材料，让基层干部群众全面了解改革精神和政策要求。要让广大农民知道，没有产权制度改革，就没有集体经济的持续发展壮大，就没有户籍制度改革的深入推进，就不能充分调动农民群众参与改革的积极性。要深入农户家中，讲清政策，明确权利和责任。要学习成功的典型经验，加强舆论引导，为改革创造良好氛围。
（三）精心组织实施。各涉农区市县、开放先导区要及时出台配套方案，明确改革工作任务、方法步骤，理清部门职责，协调有关部门及时解决改革中遇到的困难和问题。各地区要落实中央关于加强农村经营管理体系建设精神，保障人员、机构和工作经费。各级农业部门要承担起具体指导农村集体产权制度改革的重任，要配备有能力、有责任心的业务骨干，强化指导、协调和监督农村产权制度改革工作。要加强监督检查，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体组织及其成员权益等行为。注重改革的系统性、协同性，与正在推进的有关改革做好衔接，发挥改革的综合效应。
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